تعزيز فعالية توفير برامج التحويلات النقدية إلى الفئات السكانية التي يصعب الوصول إليها

من الصعب غالباً وصول برامج التحويلات النقدية إلى من هم بأمس الحاجة إليها، كشفت دراسة أجريت على 4 برامج في البرازيل وإثيوبيا والأردن وفلسطين عن 5 خصائص أدت إلى نجاحها.

قدمت البرازيل والمكسيك أداة جديدة للتنمية الاقتصادية متمثلة في برامج التحويلات النقدية المشروطة للمرة الأولى في تسعينيات القرن الماضي، وبدأت الحكومات والمنظمات الدولية والمنظمات الإنسانية في جميع أنحاء العالم باستخدامها منذئذ.

تتنوع برامج التحويلات النقدية (المعروفة أيضاً باسم برامج الصرف) من حيث المفهوم والتصميم والتنفيذ والتقييم بدرجة هائلة، وهي تسعى إلى التخفيف من وطأة الفقر لكنها تواجه غالباً صعوبة كبيرة في إيقاع أثر حقيقي على المجتمعات الأشد فقراً التي يصعب الوصول إليها. كيف نستطيع توصيل برامج التحويلات النقدية والصرف الرقمي إلى المجتمعات التي يصعب الوصول إليها؟ كيف نوسع نطاق منافعها لتطال اللاجئين الحضريين الذين يعيشون في مناطق نائية ويفتقرون إلى هوية قانونية أو يعيشون في فقر مدقع؟

نهدف في مؤسسة ريتش ألاينس (Reach Alliance) إلى فهم طرق وصول (أو عدم وصول) البرامج الاجتماعية الفعال إلى هؤلاء السكان وأسبابه، وإيصال أفكار قابلة للتنفيذ إلى واضعي السياسات وذوي الخبرة فيها، وبعد الدراسة التي أجريناها على 4 برامج للتحويل النقدي في البرازيل وإثيوبيا والأردن وفلسطين، توصلنا إلى 5 خصائص لها أهمية حاسمة في نجاح البرامج، وهي: البيانات الشاملة، والاستهداف المرن، وتحديد الشروط بعناية، والاعتماد على التكنولوجيا، وإقامة الشراكات.

1. البيانات الشاملة

تُحرم الأسر المحتاجة من تلقي التحويلات النقدية أحياناً عندما يغفل منفذو البرامج عن مجموعة من العوامل الاجتماعية والاقتصادية المتنوعة. مثلاً، يستخدم البرنامج الوطني الفلسطيني للتحويلات النقدية (PNCTP) صيغة اختبار غير مباشرة لتقدير دخل الأسرة التقريبي وتصنيف الأسر التي تعيلها نساء والأسر التي تضمّ فرداً من أصحاب الهمم (ذوي الاحتياجات الخاصة) أو مريضاً أو مسناً على أنها أسر "ضعيفة"، وبذلك يتمكن البرنامج من تحديد الأسر التي قد تُحرم من الحوالات النقدية عند اتباع طرق تقييم الدخل وحدها. كما تستطيع برامج التحويلات النقدية تكييف مقاييس التقييم المعيارية لتراعي نقاط الضعف الاجتماعية الاقتصادية الإقليمية، خذ مثلاً برنامج شبكة الأمان الإنتاجية في إثيوبيا (PSNP) الذي يستعين بدليل تنفيذ البرنامج الذي يضمّ 9 مبادئ إرشادية يمكن تكييفها محلياً لتلبية احتياجات الأسر الخاصة، مثل تقديم الإدارة الغذائية بدلاً من التحويلات النقدية عندما تكون مكافحة انعدام الأمن الغذائي أجدى. والجدير بالذكر أن آلية البرنامج الوطني الفلسطيني للتحويلات النقدية في الاستهداف غير قادرة على أخذ البطالة ومشكلات السوق الهيكلية الناتجة عن الحصار المفروض على غزة في الحسبان. يؤدي تبسيط البيانات على نحو مبالغ فيه أو عدم أخذ المتغيرات في السياق العام في الحسبان إلى طمس احتياجات الأفراد الحقيقية.

2. الاستهداف المرن

قد تغفل البرامج التي لا تعمل بأساليب استهداف مرنة عن الفئات الأشد فقراً، وسيكون بالإمكان توزيع الموارد المحدودة على المستفيدين بفعالية أكبر من خلال تعديل البرامج وفقاً للاختلافات الثقافية والتفكير في دور أفراد المجتمع في تحديد المستفيدين وتسليم التحويلات والإشراف عليها، مثلاً، فرضت أعراف العشائر البدوية المنتشرة في المناطق المنخفضة من إثيوبيا أن يستلم زعماء العشائر الأثرياء التحويلات النقدية ويعيدوا توزيعها على العائلات. يعتمد برنامج شبكة الأمان الإنتاجية في إثيوبيا بالكامل على المجتمع لصناعة القرار حول اختيار المستفيدين، وذلك أتاح استهدافاً منخفض التكلفة وعالي الدقة، ما جعله أنجح شبكات الأمان الاجتماعي الموجهة بقيادة حكومية في إفريقيا.

كما أن الاستفادة من المعرفة المجتمعية في اختيار المستفيدين تساعد في تقليص الفجوات في البيانات وتكمّل قواعد بيانات البرنامج؛ في البرازيل، يُعدّ كل من البلديات والمراكز المجتمعية والعاملين في الرعاية الصحية المجتمعية في البرازيل بمثابة الشرايين التي تصل بين أعضاء شبكة الأمان الاجتماعي في البلاد، وهم شركاء أساسيون في أعمال التنفيذ والإحالة ضمن برنامج بولسا فاميليا (Bolsa Família Program - BFP)، وأبرز مثال على ذلك هم وكلاء الصحة المجتمعية العاملين في برامج صحة الأسرة في البرازيل الذين تتمثل مسؤوليتهم في التنقل من منزل إلى آخر ضمن المجتمع المكلفين بخدمته للتعرف على السكان وإحالتهم للحصول على الدعم والخدمات الملائمة لهم ومتابعة تطبيق شروط برنامج بولسا فاميليا. ولهذه الغاية يتم تحديد المستفيدين المحتملين عن طريق البحث النشط بدلاً من انتظار أن يتقدم المستفيدون بطلبات التسجيل في البرنامج. يساعد نهج الاستهداف القائم على المجتمع في منح البرنامج المرونة الضرورية لتلبية احتياجات المجتمع الخاصة ومراقبة ملاءمة الشروط على نحو أفضل وتقليل الأخطاء.

3. تحديد الشروط بعناية

يعتبر واضعو السياسات الشروط غالباً طريقة لمكافحة الفقر على المديين المنظور والطويل في آن معاً من خلال مطالبة المستفيدين باتخاذ إجراءات معينة (مثل الذهاب إلى المدرسة وتلقي اللقاحات الإلزامية) التي يُفترض أنها تخفف من حدة الفقر. لكن على الرغم من هذه الفوائد فالشروط ليست الحل الوحيد الذي يناسب جميع الحالات، والبرامج التي يتم تنفيذها استجابة للأزمات السياسية والإنسانية الجارية غير مشروطة وتركز على إنشاء شبكة آمنة تتيح تلبية احتياجات المستفيدين المالية بدلاً من تحفيزهم على تغيير سلوكهم، مثل البرنامج الوطني الفلسطيني للتحويلات النقدية أو برنامج تقديم المساعدة النقدية بالاستدلال البيولوجي الذي تنفذه المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين في الأردن. من الممكن أن يؤدي تحديد الشروط في المجتمعات التي تعاني معدلات فقر عالية وخدمات عامة محدودة إلى إلحاق الضرر بالمستفيدين، وقد يؤدي ارتفاع خطورة عدم الامتثال بهذه الشروط وعبء الامتثال لها حفاظاً على استمرار عمليات التحويل وتكلفته إلى زيادة تقييد موارد الأفراد المحدودة أصلاً، لكن في حال توفرت الموارد العامة، كما هو الحال في برنامج بولسا فاميليا، من الممكن أن يكون تطبيق الشروط مفيداً في كسر حلقة الفقر المستمرة منذ أجيال إلى جانب تلبية الاحتياجات على المدى المنظور.

يؤدي ربط الشروط بالخدمات العامة القائمة إلى تقليل تكاليف إعداد برامج التحويلات النقدية والحفاظ عليها ومراقبتها، فالاعتماد في تحديد شروط برنامج بولسا فاميليا مثلاً على النظام الصحي الموحد في البرازيل يزيد سهولة مراقبة الامتثال لها وتقديم التقارير اللازمة للهيئات الحكومية الأخرى، كما أن ربط تلك الشروط بالخدمات العامة يضع عبء تقديم التقارير على عاتق الخدمات العامة لا المستفيدين. لكن قبل استخدام هذه الشروط لتشجيع استخدام الخدمات العامة بدرجة أكبر، يجب أن يقيّم واضعو السياسات توفر هذه الخدمات وإمكانية الحصول عليها وجودتها، وأن يدرسوا احتمالات زيادة الطلب على هذه الخدمات من خلال الاستثمار في جانب العرض. مثلاً، تشمل العوامل التي تؤدي إلى انخفاض معدل حضور الطلاب إلى المدرسة في جانب العرض رسوم النقل أو الرسوم المدرسية أو تكلفة اللوازم المدرسية، و قد تكون معالجة هذه العوائق كافية في بعض الحالات لزيادة معدلات الالتحاق.

4. استخدام التكنولوجيا

توصلت دراستنا إلى أن برامج التحويلات النقدية التي لا تتبنى أساليب توحيد البيانات وتنسيقها والتدابير الأمنية المتعلقة بها تقوض إمكانية تحقيق النتائج المرجوة من البرنامج ومن الممكن أن تؤدي إلى تكرار الخدمات وزيادة التكاليف الإدارية. أما استخدام قواعد البيانات القائمة على التكنولوجيا عند الإمكان فيوحد المعلومات ويطبق سياسات محكمة ومنسقة لحماية البيانات تحفظ حقوق المستفيدين من البرامج. يشكّل السجل الاجتماعي الوحيد في البرازيل، كاداسترو يونيكو (Cadastro Único)، ركيزة برنامج بولسا فاميليا، إذ توفر البيانات المحفوظة بعناية عن أكثر من 27 مليون أسرة منخفضة الدخل "خريطة" مفصلة للمناطق التي يسودها الفقر في البرازيل. تتيح قاعدة البيانات الوطنية هذه لمدراء البرامج تحديد أهلية الأفراد لبرنامج بولسا فاميليا ومراقبتها، إضافةً إلى 30 برنامجاً مكملاً للمساعدة الاجتماعية تحت رعاية الحكومة، كما أنها إضافة إلى كل ما سبق تقلل احتمال ازدواجية الفوائد وتخفض التكاليف الإدارية.

تعتمد المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين في الأردن على الخادم المدمج، آي كلاود (EyeCloud)، للحفاظ على أمن البيانات، إذ يتعرف على مستلمي التحويلات النقدية بإجراء مسح مشفر لقزحية العين عند استخدام أجهزة الصراف الآلي لمصرف القاهرة عمّان، وما أن يتم التحقق من هوية المستلم في خادم آي كلاود التابع للمفوضية والتوصل إلى تطابق، يستلم المستفيد النقود من أجهزة الصراف الآلي. بهذا تكون بيانات الاستدلال البيولوجي الحساسة محمية، ولن يحتاج المصرف إلى إجراء عملية طويلة ومكلفة للتحقق من هوية من يستلم المعونة النقدية، بالإضافة إلى أن هذه التكنولوجيا تتيح للعاملين في الخطوط الأمامية قضاء وقت أطول في التواصل النوعي مع المستفيدين.

5. إقامة الشراكات

يقتضي حل المشكلة الواضحة المتمثلة في توصيل التحويلات المالية وغيرها من الخدمات الاجتماعية إلى الفئات السكانية التي يصعب الوصول إليها أن يتخطى المعنيون من القطاعات العامة والخاصة والخيرية نماذج الشراكة التقليدية. تكون برامج التحويلات النقدية عديمة الفاعلية غالباً فيما يتعلق بتوصيل الخدمات، ولمعالجة هذه المشكلة يجب الحرص على أن تشارك شركات القطاع الخاص بأصولها وخبراتها، لا سيما في مجال التكنولوجيا والبنى التحتية. خذ مثلاً شركة آيريس غارد (IrisGuard)، وهي شركة تكنولوجية عالمية مقرها في الأردن، إذ تزود بنك القاهرة عمان بتكنولوجيا مسح قزحية العين التي سبق ذكرها، والتي تساعد المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين في الأردن على توفير موارد مالية كبيرة كانت تنفقها على إجراءات التحقق الشخصية أو ضياع البطاقات المصرفية وسرقتها. أدت هذه الشراكة إلى حصول أسر اللاجئين السوريين المستفيدة من برامج التحويل التقليدية على 95 سنتاً تقريباً من كل دولار من التبرعات المرسلة إليهم، بعد أن كانوا يحصلون على أقل من 75 سنتاً فقط.

من الأمثلة الأخرى على الشراكات المبتكرة "نظام تسهيل النقد المشترك"، وهو نظام للدفع نشأ من مفاوضات بين المفوضية السامية للأمم المتحدة لشؤون اللاجئين في الأردن وبنك القاهرة عمان بهدف مساعدة المنظمات الإنسانية التي تقدم مساعدات نقدية في الأردن، يستفيد هذا النظام من وفورات الحجم، ويساعد في تخفيض رسوم التحويل المفروضة على المساعدات المالية التي تقدمها المنظمات الأعضاء، وكلما زادت كمية الأموال التي تمر عبر بنك القاهرة عمان إلى مختلف برامج التحويلات النقدية، انخفضت رسوم التحويل (من أكبر نسبة تصل إلى 2.25% إلى أدنى نسبة تصل إلى 1.45% من إجمالي قيمة التحويل).

ستتجزأ عملية تطبيق البرنامج إذا لم تدعم المؤسسات الدولية المانِحة عملية توحيد الآراء حول أولوياته الرئيسة. أدى اندماج برامج التحويلات النقدية المنفصلة التابعة للاتحاد الأوروبي والبنك الدولي إلى تشكيل البرنامج الوطني الفلسطيني للتحويلات النقدية الذي عزز الروابط بين الوزارات والمنظمات غير الحكومية ووكالات الأمم المتحدة لتحفيزها على تقديم حزمة مساعدات اجتماعية تتضمن التأمين الصحي والإعفاء من الرسوم الدراسية إلى جانب المساعدات النقدية. يمكن الاستفادة من علاقات المجتمع المضيف مع منظمات المجتمع المدني لربط البرامج التي تقودها الدولة أو البرامج الأخرى برغبات الفئات السكانية المستهدفة واحتياجاتها. خذ مثلاً برنامج شبكة الأمان الإنتاجية في إثيوبيا حيث يضمن التعاون مع كل من المنظمات الدولية والمؤسسات غير الربحية العالمية بناء الروابط مع برامج الخدمة الاجتماعية الأخرى ويوسّع نطاق تنفيذ البرنامج. تعمل مؤسسات مثل وورلد فيجن (World Vision) وكير إنترناشنال (CARE International) بصفة شركاء في التنفيذ ضمن المجتمعات وتقدم برامج لبناء قدرات المستفيدين، مثل التدريب على محو الأمية المالية والرقمية، لتحسين فعالية التحويلات الغذائية والنقدية.

أخيراً، سيبقى استمرار البرنامج مهدداً بدرجة كبيرة إذا لم يحصل على تأييد الحكومة، ومن المهم تيسير مشاركة الحكومة على عدة مستويات لدعم استمرارية البرنامج وإطالة عمره. في حالة برنامج بولسا فاميليا، يتيح تنسيق استخدام بيانات التعداد السكاني الشاملة للمسؤولين الحكوميين في الحكومة الفدرالية والبلديات إنشاء خرائط لمواضع انتشار الفقر في المناطق الحضرية لتحسين الاستهداف، كما أتاحت بيانات التعداد السكاني لمسؤولي البرنامج تحديد العقبات التي قد تمنع المستفيدين المحتملين من التسجيل في برنامج بولسا فاميليا أو من الحصول على الأموال المحولة إلى بطاقة المستحقات الإلكترونية الخاصة بهم (مثل عدم توفر برنامج لصحة الأسرة أو أجهزة الصراف الآلي في مكان السكن). أتاح هذا التنسيق بين الحكومة الفيدرالية والبلديات في البرازيل ابتكار حلول إبداعية مثل تصميم صرافَين آليَين على قاربين يديرهما بنك الادخار الفيدرالي (Caixa Econômica Federal) الحكومي، ما أتاح للقاطنين على ضفاف نهر الأمازون من سحب التحويلات النقدية الواردة إليهم من برنامج بولسا فاميليا.

تعزيز فعالية البرامج

لتحقيق أقصى فائدة ممكنة من موارد البرامج المحدودة، لا بد من تزويد برامج التحويلات النقدية ببيانات دقيقة من أجل ضمان فعالية الاستهداف وتحديد الشروط المناسبة، كما يجب تحديد الاستثمارات المناسبة في التكنولوجيا ونماذج الشراكات التي تلبي احتياجاتها على أفضل وجه. برامج التحويلات النقدية هي أداة مهمة للتخفيف من وطأة الفقر أثبتت فعاليتها في زيادة القوة الشرائية للأسر ذات الدخل المنخفض وتخفيض مؤشرات الفقر في أكثر من 60 دولة حول العالم على مدى العقدين الماضيين، لكن من الممكن أيضاً أن يكون العمل على تنفيذها والإشراف عليها وإدارتها مكلفاً جداً، ولذلك من الضروري تعزيز فعاليتها من أجل ضمان توسيع نطاقها وتأثيرها واستمرارها. لا تنحصر إمكانية تطبيق هذه الرؤى العملية على تقديم التحويلات الرقمية والنقدية للفئات التي يصعب الوصول إليها، بل يمكن توسيع نطاقها وتطبيقها على برامج الخدمات الاجتماعية مثل التعليم والرعاية الصحية، وتوصيلها إلى المحتاجين في أبعد بقاع الأرض. وسيؤدي توسيع نطاق فوائد التحويلات النقدية والخدمات العامة الأخرى لتشمل الفئات الأضعف إلى الحد من الفقر وتعزيز الاستقلال الاقتصادي والاكتفاء الذاتي في المجتمعات.

نوجه الشكر والتقدير لزملائنا الباحثين في فرق البحث في مؤسسة ريتش ألاينس التي تتولى الأبحاث في البرازيل وإثيوبيا والأردن وفلسطين، وكل من دعموا عمليات البحث، نخص بالذكر مساعدي البحث والمخبرين الأساسيين في هذه الدول. لمزيد من التفاصيل، يمكنك الاطلاع على تقارير دراسة الحالة (الرابط أعلاه). نشكر الأساتذة جوزيف وونغ وآفني شاه وبرونو كامارا بينتو لمساهماتهم في هذا المقال. تم تأليف دراسة الحالة بفضل مؤسسة ريتش ألاينس، وهي شراكة بين كلية مانك للشؤون العالمية والسياسة العامة في جامعة تورنتو ومركز ماستركارد للنمو الشامل. إلى جانب دعم هاتين المؤسستين، حصل هذا البحث على تمويل من صندوق ماستر كارد للتأثير الاجتماعي (Mastercard Impact Fund) وبرنامج الكراسي البحثية الكندية (Canada Research Chairs Program) وأستاذية روز ورالف هالبرت للابتكار في كلية مانك للشؤون العالمية والسياسة العامة.

يمكنكم الاطلاع على النسخة الإنجليزية من المقال من خلال الرابط، علماً أنّ المقال المنشور باللغتين محمي بحقوق الملكية الدولية. إنّ نسخ نص المقال بدون إذن مسبق يُعرض صاحبه للملاحقة القانونية دولياً.