في نوفمبر/تشرين الثاني من عام 2012، ورد في مقال في صحيفة "ذا تيليغراف" (The Telegraph) أن برنامج الحكومة البريطانية الرائد "الإعانة الاجتماعية مقابل العمل" (welfare-to-work) كان "أسوأ من عدم اتخاذ أية خطوة على الإطلاق". وفي مايو/أيار من عام 2016، نشرت صحيفة "الإندبندنت" (Independent) عنواناً رئيسياً آخر لتزعج الحكومة: "الرقابة تنتقد خصخصة الحكومة لدائرة المراقبة". وفي ديسمبر/كانون الأول من عام 2016، أصدرت شبكة "بي بي سي نيوز" (BBC News) التلفزيونية تقريراً عن المحاولة "لتغيير حياة" الأسر التي تعاني من صعوبات: "يقول أعضاء البرلمان: كان ادعاء الحكومة بتغيير حياة الأسر المضطربة في إنجلترا هو أمر مضلل".
ما هو القاسم المشترك بين هذه العناوين الثلاثة البغيضة؟ الإجابة واضحة تماماً: لقد استخدمت البرامج الحكومية الثلاثة التي أشير إليها نظام الأجر بالإنتاج؛ وهو أحد أشكال التعاقد القائم على النتائج المرادف بشكل كبير لمفهوم الدفع مقابل النجاح أو التمويل القائم على النتائج. فبدلاً من الدفع مقدماً لوكالات تقديم الخدمات المحلية ومقدمي الخدمات من القطاع الخاص، وافقت الحكومة على دفع المتأخرات جزئياً على الأقل، ليس حسب خدمات محددة ولكن على أساس النتائج التي حققها المشاركون في البرنامج.
وقد انحسرت لاحقاً منشورات الصفحات الأولى في الصحف عن نظام الأجر بالإنتاج، على عكس حماس حكومة المملكة المتحدة حوله. أنهي برنامج معاودة الإجرام الذي ذكرناه في المقطع السابق في عام 2020، لكن البرنامجين الآخرين ما زالا قائمين، لكن أعيدت تسميتهما وتطورا كثيراً.
كما تواصل البرامج المرتبطة ارتباطاً وثيقاً بتلك البرامج في الازدهار. لنأخذ كمثال "سندات الأثر" (أو "عقود النواتج الاجتماعية") التي تضيف طرفاً ثالثاً هو مستثمر اجتماعي يوفر رأس مال منطوي على المخاطر والذي سيخسر إذا لم تتحقق النتائج المرجوة. إن مجموعة البيانات التي جمعتها الشبكة الدولية لبيانات الأثر والنواتج الحكومية (INDIGO)، التي تقودها مجموعتنا البحثية، تُظهر أن سندات الأثر تواصل الانطلاق بوتيرة سريعة في جميع أنحاء العالم، بإجمالي يصل إلى 206 حتى الآن.
إن النظر إلى المخاطر السياسية ومخاطر الإساءة للسمعة الواضحة للحكومات عند استخدامها هذه الآليات، جعلنا نتساءل ما تفسير مواصلة اهتمام الحكومات بها؟ هل هذه الآليات قضية خاسرة؟ أم هل تساهم – بعد تعديلها – في بناء اقتصاد اجتماعي قوي يدعم الناس والكوكب بشكل أفضل؟
إيجاد مساحة مشتركة بين السياسة والناس
جربت الحكومات منذ فترة طويلة عدة وسائل للتأثير على ما يحدث في المساحة بين الهدف السياسي (مثل تخفيض معدل البطالة أو معاودة الإجرام، أو تحسين الرعاية الحكومية للأطفال) والتجربة الحية للأشخاص الذين تستهدفهم هذه السياسة. فكما أشار الباحثان ريك فان بيركل وفاندو بورغي في مقال نُشِر في عام 2007، فإن شبكةً من الأشخاص والمؤسَّسات التي تربط واضعي السياسات والعاملين في الخطوط الأمامية، تتخذ العديد من القرارات الحاسمة، ومن بينها: ما هي المبادئ التي ستوجه عملية تقديم الخدمات؟ ما هو مدى حرية التصرف الممنوحة للعاملين في الخطوط الأمامية؟ ما هو الدور الذي سيؤديه المستفيدون من الخدمات؟ كيف سيحاسب النظام مقدمي الخدمة؟ كيف سيوجه النظام سلوك مقدمي الخدمة والعاملين في الخطوط الأمامية والمستفيدين من الخدمات؟
كان النموذج التقليدي الحكومي في فترة ما بعد الحرب مبيناً على القواعد وبيروقراطياً وقائماً على التراتبية الهرمية، إذ كانت الحكومة صاحبة القرار في هذه الجوانب والمتحكمة بها من من القمة إلى القاعدة. ومع مضي القرن العشرين، صدِئت هذه الأساليب تدريجياً في البلدان المتقدمة، وتبنت الحكومات بدلاً منها خطط وأهداف أداء حوكمة الشركات، لتنشأ الإدارة العامة الجديدة. بدأت الحكومات منذ الثمانينيات الاستعانة بالشركات الخاصة والمنظمات غير الحكومية بشكل متزايد لتقديم الخدمات العامة؛ ونتيجةً لذلك اكتظت المساحة بين السياسة وتقديم الخدمات الآن بمجموعة واسعة من المؤسَّسات.
غالباً ما أدت هذه الخطوة التي تعمدت الحكومات اتخاذها لإنهاء احتكارها لتقديم الخدمات العامة إلى حالة تكون فيها الحكومة العميل الوحيد (بالنيابة عن المستفيدين من الخدمة)، بدلاً من أن تكون المزود الوحيد للخدمة. أدى ذلك في كثير من الحالات إلى تنافس شديد لتخفيض الأسعار، نتيجة محاولة مقدمي الخدمة التنافس على السعر. لا يشكّل هذا مادةً غنيةً للعناوين الرئيسية المضرة فحسب، بل يمنع أيضاً مقدمي الخدمات من أن يحققوا أرباحاً ويؤثر على احتمال استمراريتهم حتى، ويجعل الخدمات التي ينتجونها غالباً رديئة الجودة. فمثلاً دفع برنامج معاودة الإجرام الذي سبق ذكره كبرى الشركات الموفرة للخدمات إلى حافة الهاوية، إلى جانب الجمعيات الخيرية المهمشة والمستبعدة التي تملك عشرات السنين من الخبرة في إشراك الجناة السابقين، ولم يحقق النتيجة الاجتماعية المرجوة المتمثلة في تخفيض معدل معاودة الإجرام. وفوق هذا كله، كلف دافعي الضرائب حوالي 500 مليون جنيه إسترليني (حوالي 709 مليون دولار) لإنهاء البرنامج مبكراً.
لطالما كان هذا النموذج الشبيه بالسوق للخدمات العامة يشابه محاكم العصور الوسطى، إذ يتدافع تيار لا متناهٍ من رجال الحاشية الغيورين لتنحية بعضهم، ليحظى أحدهم برضا الملك صاحب السلطة الأعلى، الذي لا يملك ما يكفي من الامتيازات للجميع. ربما من الأفضل استبدال ذلك النموذج بنموذج خلية النحل؛ وهو عبارة عن بيئة حيوية ومنتجة يسود فيها التواصل والتعاون. على الرغم من أن حوكمة الشبكة لا تزال نظريةً أكثر من حقيقيةً، إلا أن تحقيقها قد يكون ممكناً، وإن حوكمة الشبكة هي التوفير المنسَّق للخدمات الاجتماعية من خلال مقدمي خدمات ووكالات متعددة ومترابطة، مستعينةً بعلاقات مبنية على الثقة. فبدلاً مما يسمى بـ "الأهداف والذعر" للإدارة العامة الجديدة، التي يؤنّب فيها أصحاب السلطة مقدمي الخدمات على الأداء الضعيف الملموس، تفضّل حوكمة الشبكة التعاون والاعتماد المشترك والمسؤولية المشتركة ومشاطرة صنع القرار بين المؤسَّسات.
يكمن التحدي في إيجاد طريقة لتطبيق حوكمة الشبكة، وهنا تبرز الشراكات كأداة أساسية. تلجأ المؤسَّسات أحياناً إلى "إقامة شراكة" كأداة بلاغية نبيهة، إذ تضيف هذه الكلمة صبغةً إيجابيةً إلى العمليات الإجرائية التي قد لا يرحَّب بها لولاها (مثل الخصخصة)، ولا تجعل العلاقات تبدو مبنيةً على التعاملات التجارية فقط كما كانت فعلاً (كما هي الحال ضمن سلاسل التوريد مثلاً). لكن الشراكات الحقيقية تبدو مختلفةً بشكل ملحوظ عن ذلك: إذ تدمج المؤسَّسات المشاركة أعمالها بناءً على استراتيجية متماسكة مصممة لتحقيق مجموعة مشتركة من الأهداف. وكحال أي نوع من أنواع التعاون، تترافق الشراكات الحقيقية مع اختلال توازن القوى، لكن ما يميزها أن المؤسَّسات الأكثر نفوذاً تسخر نفوذها لدفع المسعى التعاوني لتحقيق التقدم، ولا تستغله كوسيلة للسيطرة. وكما قال "بيتر شيرغولد"، الرئيس السابق للخدمة المدنية الأسترالية والمستشار الحالي لجامعة "ويسترن سيدني" (Western Sydney University)، فإن هذا يعني أن الموظفين الحكوميين "يتنازلون عن بسط سيطرتهم ببساطة لتحقيق تشعب التأثير".
تمييز الشراكة الحقيقية عن غيرها
تشترك الشراكات الحقيقية عادةً في ثلاث سمات محددة: الاستمرارية، وتقاسم المخاطر، والصياغة الصريحة للهدف المشترك. لا تتحقق هذه العناصر تلقائياً، ولا يمكننا الاكتفاء بأن نتمنى وجودها.
تمثل عقود الأجر بالإنتاج السمات الثلاثة نظرياً:
- تكون غالباً ترتيبات تعاقدية طويلة الأمد (لعدة سنوات).
- يتقاسم جميع الأطراف المخاطر، فنظراً أن الحكومة تدفع لمقدمي الخدمات فقط عندما يستوفون مؤشرات النجاح المتفَق عليها، فإن مقدمي الخدمات يتحملون مخاطر التنفيذ والأداء. وفي الوقت ذاته، تتحمل الحكومة المخاطر السياسية ومخاطر الإساءة للسمعة، كما ذكرنا سابقاً.
- يصيغ الطرفان تعريفاً مشتركاً للنجاح من خلال مقاييس النتائج التعاقدية.
لكن في الواقع، تكون عقود الأجر بالإنتاج معرّضةً للممارسات المهمِلة، إذ يصبّ مقدمو الخدمات تركيزهم على خدمة الأشخاص الذين يرجَّح أن يحققوا النتائج المطلوبة بخدمتهم، على حساب الأشخاص الذين تكون احتياجاتهم أكثر تعقيداً. (هذه الممارسات شائعة لدرجة أن لها مصطلحات خاصة بها: مثل "البحث عن أفضل العناصر" (Creaming) و"الاستغناء عنهم" (parking) و"الاستنزاف" (churn)، جميعها تصف تكتيكات للتلاعب بنظام تحركه حوافز خاطئة). تظهر دراسات أكاديمية دولية مثل تلك التي أجراها دان فين في عام 2009 ولودو ستروفين وغيرت ستورز في عام 2005، أن صياغة العقد إما تسهل حدوث هذه الممارسات أو تحول دون حدوثها، لكنها عملية تشكل تحدياً ضخماً وتعتمد بدرجة كبيرة على التجربة والخطأ.
وبيّن كل من "إليانور كارتر" (الكاتب المشارك في إعداد هذا المقال) و"آدم ويتوورث" من "جامعة شفيلد" (University of Sheffield) بعض عناصر صياغة العقد التي تهدف إلى اجتثاث الممارسات السلبية. أحد تلك الأساليب هو تقسيم السكان المستهدفين إلى فئات، وتقديم دفعات أكبر للأشخاص الأكثر احتياجاً. ومثال آخر هو تقسيم تقديم الدفعات إلى مراحل تُمنَح عند كل إنجاز بارز يحقَّق، وبهذا لا يكون الدفع عند تحقيق النتيجة النهائية فقط، بل على طول مسيرة التقدم نحو إحراز النتائج النهائية، فتقدَّر الرحلة الأطول التي قد يضطر البعض إلى خوضها. وتشمل إحدى الأساليب الأخرى منح متلقي الخدمة سلطةً أكبر لينتقي الخدمات التي يريد أن يتلقاها بناءً على جودتها المبينة في نظام التقييم حسب عدد النجوم، أو ليقدم الشكاوى التي تتابع ولا تهمَل، أو ليتوقف عن الاستفادة من الخدمة نهائياً.
وبالرغم من أن الحلول التقنية كهذه تهدف إلى منع مقدمي الخدمات من التلاعب بالنظام، لكن عقود الأجر بالإنتاج ليست مثاليةً. إذ أن مقدمي الخدمات على دراية بما يحدث على أرض الواقع أكثر من الحكومة، وبالتالي يمكنهم إذا عزموا أمرهم إيجاد ثغرات في الشروط والأحكام تخدم مصالحهم. وبصورة مماثلة، تستطيع الحكومات انتهاز حدوث ظروف غير متوقعة (مثل الجائحة) لاستغلال مقدمي الخدمات، وذلك بإجبارهم على الامتثال لشروط لم تعد مجدية اقتصادياً.
نتائج الصياغة المشتركة لبناء أسس الثقة
يعتقد أوليفر هارت الذي حاز على جائزة نوبل مؤخراً أن ترياق هذه المشاكل هو بناء علاقات أقوى قائمة على الثقة بين الشركاء. قد يبدو جعل الثقة الأساس الذي ترتكز عليه عقود الأجر بالإنتاج ساذجاً، لكن بما أن ثقافة الامتثال للأنظمة في القطاع العام لا تصلح لأن تعوّل على أمر غير اعتيادي أبداً ولا يمكن حصره، لاقت فكرة الأساس المبني على الثقة رواجاً أكبر في القطاع الخاص. فمثلاً، طورت أبحاث أوليفر مع ديفيد فريدلينجر وكيت فيتاسك في العالم التجاري، من إجرائيات "التعاقد العلائقي الرسمي" كطريق محتمل لتجنب الممارسات التي تخدم المصلحة الذاتية في الارتباطات التعاقدية. إذ يقترحون أن تتبنى الأطراف المتعاقدة مبادئ توجيهية مثل الولاء والتكافؤ، وتضمّنها في العقد.
وإذا تمكن الشركاء في القطاع الخاص من بناء علاقات الثقة، لا بد أن يتمكن شركاء عقود الأجر بالإنتاج من ذلك. ولكن كيف؟ تاريخياً، كانت الحكومات هي التي تقرر نتائج عقود الأجر بالإنتاج وتحددها، لكن عند اقترانها بعمليات التوريد شديدة التنافسية التي ذكرناها سابقاً، والتي تشجع التنافس على تخفيض الأسعار، أصبحت هذه العقود غالباً أداة ضغط الحكومات على مقدمي الخدمات. في المقابل، يلجأ مقدمو الخدمات إلى إهمال فئات من السكان المستهدفين لجعل المبالغ تتراكم.
ولكن يمكن الاستفادة من النتائج بطريقة مختلفة: باعتبارها فرصةً للتعاون بين الحكومات ومقدمي الخدمات لاكتساب فهم عميق ومشترك للتحدي الاجتماعي المطروح، ثم الاتفاق على تفاصيل عقد يمنح مقدمي الخدمات حرية تجربة مواجهة هذا التحدي. تشير الدروس المستخلصة للتعاقد العلائقي في القطاع الخاص إلى أن الجهد الإضافي المطلوب للمشاركة في صياغة عقد يمكن أن يشكل الأساس لشراكة تسودها الثقة بين جميع الأطراف على المدى الطويل، والتي بدورها يمكن أن تشكل الأساس لتحقيق إنجازات فعالة أكثر. فبدلاً من إملاء الشروط، ستستثمر الحكومات الوقت مقدماً للاتفاق مع مقدمي الخدمات على مجموعة من النتائج، والتفاوض حول كيفية قياسها والدفع مقابلها، والنقاش حول ما سيحدث في سيناريوهات النجاح المختلفة. سيساهم هذا في بناء العلاقات التي ستخدم الشراكة طوال عملية التنفيذ؛ فبدلاً من أن يسود الشك بين جميع الأطراف، سيكونون أكثر استعداداً لتبني عقلية التطوير المستمر، وبناء ثقافة التعلم المتواصل، وتحقيق رؤية مشتركة للنجاح تعود في النهاية بنتائج أفضل للأشخاص الذين يستفيدون من الخدمة.
إن مدى احتمالية أن يترجَم هذا النوع من الممارسات القائمة على العلاقات في القطاع الخاص إلى القطاعين العام والاجتماعي يثير جدلاً شائكاً، على الأقل لأن العقود العامة تخضع (بحق) للتدقيق العام على عكس العقود الخاصة. ومع ذلك، لا يخلو الأمر من وجود بعض الأمثلة الواعدة بين سندات الأثر الاجتماعي التي أطلقََت كجزء من صندوق النتائج في المملكة المتحدة، والذي تقيّمه مجموعتنا البحثية.
تطوير ممارسات العقود
تختلف عقود الأجر بالإنتاج القائمة على العلاقات اختلافاً جذرياً عن تلك التي كانت تعقََد من قبل، ولكن يوجد على الأقل مانع رئيسي يحول دون اعتماد هذا النموذج على نطاق واسع. يترتب على جميع عقود الأجر بالإنتاج – سواء كانت من النوع التنافسي أو الجزائي أو النوع التعاوني الذي يصاغ بشكل مشترك – تكاليف معاملات مرتفعة بسبب حداثتها، وتعقيد العلاقات فيها، وفترات التفاوض الطويلة حولها في معظم الأحيان. يكاد يكون تحديد قيمة نقدية لكافة تكاليف تطوير عقد تعاوني مصاغ بشكل مشترك وإدارته أمراً مستحيلاً حالياً، فنادراً ما تصرح الأطراف عن ذلك، ولكن كلما زاد الجهد المبذول للاتفاق على شروط مناسبة للطرفين مسبقاً – وبالتالي بناء الثقة بين الشركاء – زادت احتمالية ارتفاع تكاليف المعاملات.
لكن على الرغم من كل قيودها الواضحة، فقد بدأنا نشهد دليلاً على أن نوعاً جديداً من العقود على غرار عقود الأجر بالإنتاج يمكن أن تزود الموظفين الحكوميين بالدافع الذي يحتاجونه للوثوق في العمل بطريقة قائمة على العلاقات والثقة المتبادلة أكثر. لذا نشجع الممارسين والباحثين بشدة على ألا يكتفوا بتقييم التكاليف التي تترتب على تطوير مثل هذه العقود، بل يقيموا فوائد المعاملات أيضاً. فالعمليات الإجرائية التي قد تبدو طويلةً أو مكلفةً في البداية، تساهم بشكل كبير في بناء الثقة والتفاهم المشترك. قد تتمثل ثمار ذلك بزيادة فعالية الأداء الناتج عن العقد، ويؤدي في النهاية إلى تحقيق نتائج أفضل اتجاه الأشخاص الذين يستفيدون من الخدمات.
يمكنكم الاطلاع على النسخة الإنجليزية من المقال من خلال الرابط، علماً أنّ المقال المنشور باللغتين محمي بحقوق الملكية الدولية. إنّ نسخ نص المقال بدون إذن مسبق يُعرض صاحبه للملاحقة القانونية دولياً.
